A Nemzeti Kulturális Alap terhére nyújtott támogatások felhasználásának, elszámolásának 2007. évi helyszíni ellenőrzése és tapasztalatai

1. Bevezető összegzés
1.1 A tervezés és szempontjai
1.2 A vizsgálatok előkészítése, ellenőrzési program
1.3 A külső helyszíni vizsgálatok főbb mutatói
2. Az ellenőrzések fontosabb megállapításai
2.1. Pályázók helyszíni teljesítmény vizsgálata
2.2 Pályázók helyszíni pénzügyi vizsgálata
2.3. Folyóirat-támogatások vizsgálatának tapasztalatai
3. A tapasztalatok hasznosítása és nyilvánossága
3.1 A megállapítások megvitatása, ellenőrzési jelentések
3.2 Megbeszélt és elfogadott javaslatok
3.2.1. Általános érvényességű javaslatok valamennyi vizsgálati típusra és szegmensre
3.2.2. A folyóirat-pályázatok intézésénél szükséges és ajánlott teendők
3.3  Rendezés, realizálás
3.4  A tapasztalatok hasznosítása az NKA-nál

A Nemzeti Kulturális Alap terhére nyújtott támogatások felhasználásának, elszámolásának 2007. évi helyszíni ellenőrzése és tapasztalatai

 1. Bevezető összegzés

A 2007 évi helyszíni ellenőrzések tervezésének egyik fő szempontja a teljesítmény-ellenőrzések volumenének s egyúttal az arányuknak a növelése volt. Irányelv maradt, hogy a támogatások legalább tíz százaléka helyszíni ellenőrzésre is kerüljön.  
A program kiterjedt valamennyi szakmai kollégium illetékességi területére. A kiválasztásnál elsőbbségi sorolást kaptak a nagyobb összegű támogatásban részesült, illetve a vidéki pályázók. Törekedtünk az egyes szakmai kollégiumok által támogatott pályázatokat összeg szerint a valós összetételüket megközelítő súllyal szerepeltetni.
A pénzügyi ellenőrzések tekintetében az NKA miniszteri keretéből nyújtott támogatások elszámolásának vizsgálatát is a megfelelő arányban szerepeltettük a tervben.
Tervezési tartalékot is képeztük azért, hogy bizonyos témák vagy szervezetek vizsgálatának bármilyen okból történt elmaradása esetén a tartalékból emelhessük be a pótlást. A gördülő tervezés módszere alapján az elmaradt vizsgálatok és a felhasználatlan tartalék a következő év tervezéséhez ad újbóli mérlegelési és választási lehetőséget.
Az éves tervet a Portálon közzétettük.

A helyszíni ellenőrzésekről a pályázók részére előzetesen megküldtük az értesítő levelet, amely egyben tájékoztatót adott a felkészülés egyes technikai vonatkozásairól is.
A helyszíni pénzügyi vizsgálatokat az esetek többségében a következő konkrét program szerint végeztük:

• A pályázati cél megvalósulása, a támogatás szerződésszerű felhasználása.
• Az elszámoló lapok és az eredeti okmányok összhangja.
• A támogatás és felhasználásának megfelelése a könyvelésben.
• A számlák, alapokmányok kezelése.
• A támogatások elkülönített nyilvántartása.
• A támogatási összegek célszerűen ütemezett felhasználása és a szerződéses határidők betartása.
  A teljesítmény vizsgálatok szakmai vonatkozású programja az ellenőrzött pályázathoz kapcsolódó konkrét kérdéseket tartalmazta.

Az ellenőröknek összesített véleményt kellett formálnia a vizsgált területről, a pályázatkezelésről és a teljesítés, elszámolás szabályosságáról. Ez öt kategória valamelyikébe való besorolással történt.

• Megfelelő: a megállapítások alapvetően a rendben lévőséget igazolták vissza, a képességet a célkitűzések megvalósítására, a kockázatok kezelésére.
• Korlátozottan megfelelő: a legtöbb tekintetben elfogadható teljesítményt jelent. A megállapított hibák a szokásos munkafolyamatok mellett javíthatók.
• Gyenge: a folyamatokat és a teljesítményt nem felügyelik megfelelően, az alkalmazott eljárások sem elég hatékonyak. Javító intézkedések szükségesek.
• Kritikus: a teljesítménynél és a működési feltételeknél fontos belső ellenőrzési pontok nem működnek. A vezetés intézkedéseit sűrű beszámoltatással kell egybekötni.
• Elégtelen: a hibák és a mulasztások súlyosan veszélyeztetik a működést. Figyelmetlen ügykezelés, a jogszabályok betartásának mellőzése, a meghatározott eljárásoktól eltérő gyakorlat mutatkozik. A beavatkozás elmulasztása a pályáztatásban való részvételt veszélyezteti.

Az NKA Igazgatósága Belső Ellenőrzési Osztálya a külső vizsgálatokra megállapított tervét teljesítette.
A megállapítások az esetek többségében a rendben levőséget, a szabályok és a szerződéses fegyelem betartását igazolták vissza. Ez tükröződik a minősítések mutatóinak irányzatában is.

Minősítések megoszlása és átlaga összehasonlító idősorban:

a) Pénzügyi vizsgálatoknál        

Az elvégzett teljesítmény ellenőrzések teljes körére vonatkozóan összességében megállapíthattuk, hogy a felhívásoknak megfelelően kimunkált pályázati célok teljesültek, az esetek többségében gondos folyamat-figyelés mellett és magas színvonalon. A saját szakmai beszámolók viszont nem adtak ezekről megfelelő képet. Az előrelépés érdekében a Szakmai Kollégiumok részéről történtek figyelemreméltó intézkedések. A 2007. évi pályázati kiírásokban már többször megjelentek a szakmai beszámoló összeállítására vonatkozó kritériumok. Indokolt részletesebben kitérni a konkrét megvalósítás folyamatára, esetleges problémákra vagy koncepcióváltásra is. A megmentett vagy létrehozott új értékről mind gyakorlati, mind esztétikai szempontból elemzőbb, analitikusabb beszámolót várnak a kuratóriumok.
Egy Pályázónál – kutatásra nyújtott támogatás esetében – a szakmai ellenőrzés megállapította, hogy a szabályos pályázati folyamat és pénzügyi elszámolás mellett, az elkészített kutatási anyag nem felelt meg a támogató kollégium elvárásainak, további hasznosítására nem kerülhetett sor. Csekély számban, de előfordult az is, hogy a pályázati anyagban megfogalmazott és a szerződésben vállalt tartalmat zsugorították a megvalósítás során.
Érdemes megemlíteni ugyanakkor, hogy néhány pályázat szakmai megvalósulását a teljesítmény ellenőrzésben résztvevő szakmai kurátorok több szempontból is példaértékűnek tartották.

A pénzügyi vizsgálatok elszámolási, pénzügyi, számviteli és nyilvántartási tapasztalatai általánosak, nem szakma - specifikusak. 

A vizsgált esetek zömében a támogatások felhasználása megfelelt a pályázati célnak. Ezt nagy átlagban az elszámolások is megfelelően tükrözték, s az anyagok hitelességét a pályázók a helyszínen igazolni tudták.

Problémás részek – üdvözölhető, hogy kisebb hányadban – még maradtak.

Mint kirívó esetet kell megemlíteni, hogy két pályázónál kétszeres elszámolás fordult elő: más támogatónál is elszámolták ugyanazt a ráfordítást. Jellemző volt a hiányosságok között a nem kellően megalapozott pályázati költségvetés. A támogatás felhasználása eltért a költségvetés szerkezetétől. Több probléma adódott a határidők tartásának és a különféle módosítások (jogcím, megvalósítás, elszámolás) kellő időben történő szabályos kezelésének elmulasztása miatt.

Az előző évhez viszonyítva előrelépést tapasztaltunk a számlák kezelésénél, bár még idén is elég sok volt a hiányosság. Olyan számlákat fogadnak be, amelyből nem állapítható meg a szolgáltatás tartalma vagy a jelölt szolgáltatás nehezen hozható összefüggésbe a pályázati céllal és felhasználási jogcímmel, elmulasztják a számlán a teljesítésigazolást és az utalványozást, szabálytalanul hajtják végre a számlák érvénytelenítését. Nem tudatosult minden Pályázónál, hogy az eredeti számla hiányát pénzügyi hiányként – vagyis visszafizetendő tételként – kell tekintenünk.

A szállítói számlák egy része közvetített szolgáltatásokat is tartalmazott, illetve a rájegyzések alapján a közvetített rész is tovább „kiközvetítésre” került. A háttér bizonylatok meglétéről – továbbszámlázó számlája – nem minden esetben lehetett meggyőződni. Meglétük fontos, hogy az esetleges közvetítői díjak érvényesítéséről kizáró megállapítást lehessen tenni.

Több alkalommal hiányoltuk a számlát alátámasztó dokumentumok – árajánlat, megállapodás, szerződés - meglétét. Emiatt a támogatások felhasználását - az engedélyezett jogcím tekintetében - nem tudtuk kellően igazolni, nem sikerült teljes bizonyságot nyerni arról, hogy a támogatásokat a szerződésekben meghatározott célra használták fel.

Eddigi vizsgálataink során gyakran találkoztunk azzal a problémával, hogy a saját erőből megvalósuló szolgáltatások – étkezés, szállítás, szállás, nyomda – elszámolásához a pályázók un. belső számlát, költségelszámolást, illetve keretátadási bizonylatot mellékelnek. A gyakorlattal szemben az NKA Igazgatóságának Elszámoltatási Osztálya és Belső Ellenőrzési Osztálya egyaránt kifogással élt, mert az nem felelt meg a támogatási szerződésben rögzített feltételnek, miszerint az elszámolás a támogatott nevére és címére kiállított szállítói számlával történhet.
Az ÁFA kezelése összességében rendben lévő volt. Többször kellett viszont rámutatni, hogy - a támogatási szerződésben rögzítettek szerint is - a visszaigényelhető adó pályázati forrásból történő finanszírozása nem megengedett s az a támogatás kulturális területen történő hasznosulását csorbítja.

A pályázati dokumentációt mindenhol fizikailag elkülönített módon kezelik - tárolják. A pályázati pénzek és a támogatás felhasználása analitikus nyilvántartásokkal a legtöbb esetben nyomon követhető. A számvitelben az elkülönítés megvalósítására az un. munkaszámos rendszer terjedt el, amellyel azonban az esetek többségében nem közvetlenül a pályázatról, hanem a projekt egészéről nyerhető információ. A pályázatonkénti további elkülönítés már a rendelkezésre álló könyvelési program függvénye.

Észrevételezni kellett esetenként, hogy a Pályázók a szerződéses PR kötelezettségeket nem-, vagy csak részben-, vagy nem a meghatározott és elvárt színvonalon teljesítették

Említésre méltó, hogy néhány vizsgált Pályázó tevékenységét, a pályázati cél megvalósításának színvonalát kiemelkedőnek, számviteli rendjét példásnak minősítettük. Hozzá kell tenni, az érdem kisebbítése nélkül, hogy a kifogástalan elszámolás szabályozott és fegyelmezett ügymenetben nem feltétlenül bravúr.

Voltak jó példák is; itt a javítandó esetekre térünk ki.
Alapproblémák adódtak már a pályázat összeállításánál. A pályázati űrlapon, és a betétlapon a megadott számok sokszor elnagyoltak, de inkább becslések voltak. Számos alkalommal javítások szerepelnek a betétlapon, amelyeket nehezen lehetett értelmezni és kezelni.

Az tűnt ki, hogy a pályázó mind az űrlap, mind a betétlap kitöltését nem a tényekből és egy végiggondolt tervből kiindulva végezte.

A tárgyilagos elemzést gyakorlatilag meghiúsította, hogy az előző időszakra vonatkozóan nem álltak rendelkezésre biztos információk. A tisztán látás pedig elsősorban a pályázó érdeke.

Minden helyszíni vizsgálat befejezésekor záró-megbeszélést tartottunk. A jelentés - tervezetre az ellenőrzött szervezetnek módjában volt észrevételeket, magyarázatot vagy kiegészítést tenni. Egyes indokolt esetekben külön egyeztető megbeszélést is szerveztünk. Az ellenőrzési jelentést azt követően véglegesítettük.
A jelentések felépítését jogszabály határozza meg, tartalmuk a jellegükből következően szerteágazó, terjedelmük kétségtelenül sokszor – kényszerűen – nagy volt. Minőségüket a vizsgált szervezetek közvetett és közvetlen visszajelzései alapján is mérhetjük. Mérési célokat szolgál az ún. „Felmérő lap”, amelyen az ellenőrzés zárása után a vizsgált szervezetek az ellenőrzést végzőket meghatározott szempontok szerint minősítik. Külön felhívtuk a figyelmet, hogy a Felmérő lapot közvetlenül az NKA Igazgatóságának Igazgatója részére kell visszaküldeni; ezzel a felszabadultabb vélemény kifejtést kívánjuk előmozdítani.

A visszaérkezési arány magas volt. A Pályázók többsége megfelelőnek értékelte az ellenőrök felkészültségét, az együttműködést a vizsgálat során, a probléma-megértést, megoldási készséget és a javaslatok jellegét.

A hibák megszüntetésére illetve megelőzésére és a javítás érdekében tett javaslatainkat összegző-általánosított jelleggel a következőkben soroljuk fel:

• A pályázati cél eléréséhez összeállított költségvetésnek egyértelmű, pontosan, konkrétan megnevezhető, számlázható, kifizethető és elszámolható költség-nemeket kell tartalmaznia;
• A támogatási szerződés mellékletét képező pénzügyi elszámoló lapnak minden rovatát (különös tekintettel a pénzügyi teljesítést igazoló adat korrekt feltüntetésére) pontosan ki kell tölteni, a kitöltött elszámoló lapot aláírással és pecséttel kell ellátni;
• Az elszámolást közvetlenül és közvetetten alátámasztó számviteli bizonylatokat – ideértve a pályázati dokumentációt, a támogatás elszámolásával kapcsolatos eredeti dokumentumokat, elszámoló lapot, a számlákat, analitikus, illetve részletező nyilvántartásokat is – visszakereshető módon a törvényben előírt ideig a Pályázónak meg kell őriznie (2000. évi C. tv 169§);
• A számlázott szolgáltatásnak a pályázati célhoz illeszkedő konkrét feladatot tartalmazó írásos megrendelésen, megbízáson, szerződésen kell alapulnia. Egyéb költségtérítést (utazás, szállás, étkezés, üzemanyag, stb.) a megbízási szerződésben is rögzíteni kell.
• Az idegen nyelvű számlákhoz, szerződésekhez szükséges a magyar nyelvű fordítás;
• A pályázati elszámolás pénzügyi lezárása csak kifizetett, rendezett számlákkal történhet meg;
• A pénzügyi elszámoláshoz csatolt számla-másolatot minden esetben az érvénytelenített - eredeti számlákra rávezetett konkrét NKA pályázati azonosítószámra való hivatkozással, az elszámolt összeg, dátum, szignó feltüntetéssel - eredeti számlákról kell készíteni. A dokumentumok tartalmi egyezősége követelmény. A teljesítésigazolási, érvénytelenítési folyamat pontosítása és egyszerűsítése céljából a számlákon és más alapokmányokon a munkateljesítések igazolására, és a pályázatonkénti elszámolásra egyaránt alkalmas alábbi technikai bélyegző használatát javasoljuk:

• A kapott támogatást és annak felhasználását a támogatási szerződés értelmében pályázatonként elkülönítve kell kezelni. Különösen hangsúlyos ez az elvárás a több forrásból történő finanszírozása, a támogatások felhasználásának nyomon követése, valamint egy számlának különböző pályázatokra történő korrekt rész-elszámolása tekintetében. Ilyen irányú továbbfejlesztést javasoltunk a nyilvántartási (könyvvezetési) rendszerekben.

A vizsgálatokat követő záró-megbeszéléseken, s az írásos vizsgálati jelentésben a javaslatok között rendre visszatértünk a szabályozottság fontosságára. A pályázatok kezelésének teljes folyamata (pályázatfigyelés, pályázat benyújtása, költségvetési jogcímek konkrét költség-nemek szerinti összeállítása, szerződéses határidők figyelemmel kísérése, határidő és a felhasználási jogcímek módosításának zökkenő-mentes eljárása, a számlákon a teljesítésigazolások és az egyértelmű érvénytelenítések rendszerének kialakítása, a számviteli elkülönített kezelés megvalósítása pályázatonként,  a szerződéses követelményeknek megfelelő pénzügyi elszámolás és a  szakmai beszámolók összeállítása – hogy csak a fő téma-szakaszokat említsük) tekintettel a sorozatosan előforduló hibákra, azok súlyára, a visszatérően és nagyobb volumennel pályázók egy jelentős részénél belső szabályozást igényel.

• A folyóirat támogatásban részesülő pályázóknál a költségvetés akkor lesz reális, ha az előző lezárt időszak hiteles utókalkulációja alapján készül;
• A pályázatok beadásához készített mellékleteket indokolt üzleti terv jelleggel átgondolni. Ha szükséges részletes magyarázatot lehet fűzni az egyes tételekről, alakulásának okairól;
• A támogatás megnevezés valóságos értelemmel bírjon, s nem a lapfenntartás tényét takarja.

A belső ellenőrzés által tett javaslatok túlnyomó része közvetlen megjelenési formájában a pályázati támogatásban részesült vizsgált szervezetek címére szólt. Tevékenységük szabályszerűségének, gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének javítását vagy jobbítását célozta.

Előfordultak hibák, mulasztások, s adódott – előfordulási arányában csekély – a támogatási célt és szerződéses kötelezettséget csorbító gyakorlat. Az esetek zömében külön intézkedést ez nem tett szükségessé.

A feltárt hibák, hiányosságok, szabálytalanságok rendezésének két útja volt.

- Egyszerűbb esetekben az ellenőrzési jelentés javaslataira a vizsgált szervezet megadta az észrevételeit. Visszajelezte a megállapítások tudomásulvételét, azokat elfogadva intézkedési tervet készített a további, helyesbítő-megelőző lépéseikre, vagy végrehajtotta az értelemszerű pótlásokat. Ezek elfogadásával az ellenőrzési folyamatot lezárhattuk.

- Az ellenőrzési javaslatok realizálásánál NKA Igazgatóságának igazgatói döntésére akkor került sor, amikor a hiányosság rendezésének pénzügyi következménye volt. A kimutatott hiányok visszafizetésre kerültek. Egy esetben azonban jogi eljárás van folyamatban. A jellemző eseteknek 3 csoportja volt:

• Kétszeres elszámolás (a számlát az NKA Igazgatóságához is és más támogató szervezethez is benyújtotta);
• A támogatás egy részét nem az engedélyezett jogcímekre fordították;
• A pályázati anyagban megfogalmazott és a szerződésben vállalt tartalmat jelentős mértékben csökkentették a megvalósítás során.

Az ellenőrzések tapasztalatainak átadása az NKA Bizottságának Elnöke, a szakmai kollégiumok vezetői és az NKA Igazgatóságának Igazgatója részére rendszeresen megtörtént. A tapasztalatokat elemeztük és kerestük az esetleges eltérések okait. Az eredményt az NKA Igazgatósága mérlegeli, és meghatározza milyen megelőző-szabályozó intézkedések indokoltak, hogy a Pályázóknál mérsékelhető legyen az eltérés vagy a szabálytalanság kockázata.
Valójában ez a tájékoztató is azt a célt szolgálja, hogy visszajelzést adjunk az összességében kedvező tapasztalatokról. Kölcsönösen hasznos, ha felhívjuk a figyelmet a jellemzőnek mondható hibákra, hiányosságra, ezzel is segítve a szabályos pályázatkezelési és elszámolási munkát.

Budapest, 2008. február 15.